新华社西安7月20日电 “新华视点”记者李舒、刘彤
没有任何审批手续，西安南郊北山门口村13户村民将宅基地凑在一起，集资建造了一栋23层住宅。远远看去，这栋高楼像从城中村低矮民房中“长”出的怪物，被人称为“最牛违建”。而今，类似的违章建筑不断出现在城市边缘，成为城市化过程中的社会治理尴尬地带，对于它们的处置陷入两难，亟待走出“民建官拆”的治理困境。
“最牛违建”牛在何处？
7月中旬，记者来到位于西安南郊北山门口村，看到这个被网民称为“最牛违建”的高楼，南面是一家名为“云佳超市”的6层住宅，将高楼的1至4层阳台完全遮住，中间几乎没有缝隙；东面，是“百姓川菜”餐馆，距离不足3米；西面，是一户村民的自建住宅，距离不足4米。
——夹缝中建起23层楼。从1986年开始，西安市雁塔区电子城街道办事处北山门口村的土地就以各种形式被征用或开发，到2008年进行宅基地分配时，只剩下最后七分地，却还有13户村民没有宅基地。这些村民就将仅有的七分地凑在一起。村支书曹松林说，当时村里开会讨论，通过了这一建高楼的方案。
——家家分房四五套。“最牛违建”为何要建这么高？村民的解释是“总共有70套房屋，在13户村民中进行分配，既能自住又能出租。再说村里家家都建了出租屋。”
——违建两年无查处。一位房东说，“在自己的地上建房，谁能管我们？”北山门口村第五村民小组组长胡梦如也坦承，从2008年开始建设，一直建到23层，没有经过审批，也没有人来查处。
据了解，电子城街道办事处对所辖各村实行了干部包村制度。“北山门口村的包村干部，几乎天天都在村里。”办事处党政办公室主任徐凯说。但当记者问及为什么在长达两年的时间里包村干部没有反映此事时，徐凯不置可否。
徐凯说，北山门口村未列入西安市城中村改造计划目录，也就是说村民可以新建、改建和扩建房屋，西安城改部门对此没有管辖权限。由于建设房屋的土地属于村集体土地，西安城市建设规划主管部门也没有对它进行管理。
是什么催生了“最牛违建”？
记者在一些大城市的城乡接合部采访时发现，类似的“最牛违建”不是个案，有着一定的普遍性。
在北京的唐家岭村，一栋豪华民房正等待拆迁，这个取名“董家大院”的7层出租大楼去年10月竣工，是村里最豪华的建筑，由5户村民的宅基地合在一起建盖，房东自称投资上千万元，共有338个房间出租。在唐家岭村，大多数村民都在自家宅基地上加盖了六七层楼房。
今年年初，唐家岭村被北京市列入50个整治督办重点挂账村庄改造工程，12月前将全部拆迁完毕。拆迁中，村民在宅基地上建的高层房屋因为没有规划审批，被定性为违章建筑，3层以上建筑没有补偿金，“董家大院”的房主将蒙受不小的损失。
尽管也有可能被拆迁，更多的“违建”还在涌现。距唐家岭村不远的东半壁店村、西半壁店村和史各庄村，农民仍在抢盖高楼，记者走进村子，每隔十多米就有一栋在建的六七层楼房。
在武汉市著名的城中村姚家岭，当地星星社区负责人介绍说，这里的违建房很多，基本管不住，全社区有接近1000栋出租楼房，四五层高的很普遍。而上海市九亭镇淞沪村，村民的出租屋也建得密不透风。
究竟是什么原因催生了“违建现象”？
“最牛违建”所处的北山门口村，位于西安市南郊，周围是大批工厂和科研院所，十分繁华。目前全村有2000多人，外来人口超过5万。“没有土地，没有就业，大多数村民都靠对外租房为生。”徐凯说。
据国家发改委城市和小城镇改革发展中心提供的数据，我国在外务工就业的1.4亿农民工中，有20%举家进城定居。随着农村流动人口大量涌入，加之城市房价节节攀升，低价位的农村出租房成为流动人口在城市居住的现实选择。一些城乡接合部的农民看到有利可图，就在自家宅基地上加盖违章建筑出租，违章楼房也层层加高。
“一幢自建楼一般可以有20个以上的房间出租，按一间房每月三四百元计算，一户农民年收益可高达七八万元。”唐家岭村一董姓房主告诉记者。很多出租房主表示：“建了房，第一年能回本，第二年就赚了，3年不拆迁就大赚。”
这些“违建”为何如此泛滥？中国人民大学法学院副教授高圣平认为，对违章建筑物，各地方执行标准不统一，参与违章建筑管理和认定的有规划、城建、城管、辖区基层政府等多部门，大家都有权，结果却是大家都不管，使原本处于萌芽状态的违章搭建趁机做大。此外，违建一般涉及本地失地农民和农民工两大群体，执法不当容易引起社会矛盾，管理部门也存在一定的畏难情绪。
如何走出“民建官拆”的治理困境
记者从西安市雁塔区区委对外宣传办公室了解到最新情况，雁塔区已要求“最牛违建”立即停工，冻结一切资料档案，分管区长召集国土、建设、城改、规划及电子城街道办事处等有关部门，进行全面调查，对它的处置待调查后才能决定。
按照我国现行土地政策规定，农民在宅基地兴建住房，不能用于出租、转让等商业行为。但事实上，在全国各地的城中村，村民自建的六七层出租屋已经很普遍，这增加了政府城市拆迁改造工作的难度。
国家行政学院竹立家教授认为，违章建筑不拆除和容忍其产生都是一种不作为，应把违章建筑遏制在萌芽状态，如果等到投入了、建成了才去拆，对整个社会财富是一种浪费。应界定行政职能部门的职责，强调对“行政不作为”的惩处。
要把城乡接合部农村纳入城市规划，增加公共产品供给。武汉大学经济与管理学院教授伍新木说，不要让城中村徘徊在城市规划之外，城市公共基础设施应向农村流动人口聚居的城中村延伸。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁认为，在公租房和廉租房建设不足的情况下，有条件的城市可考虑探索利用集体建设用地发展出租房，满足一定数量的流动人口的居住需求，但政府一定要增强规划、规范监督。
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