土地储备制度将改 新增建设用地不能入储
作者 贾海峰
1600亿，抑或更高。
12月28日，随着北京2块居住用地的出让，北京2010年度土地出让收入超过了1600亿元。此时，距2011年元旦到来还有4天。
在中国人民大学和中国指数研究院举办的“汉镒金融讲坛·金融危局下的土地金融制度突破”论坛上，一位接近国土资源部人士透露，地价不断刷新，卖地收入不断上升，给地方政府土地储备制度改革提出了迫切要求。
“未来将限定储备范围，只能是三旧改造和重大项目用地才能储备，新增建设用地不得纳入储备范围，”上述知情人士表示，土地储备中心作为地方政府垄断和控制土地市场的工具，其作用已经超出了成立时界定的土地供应保障的范围，成了推高地价和无限度扩张地方土地财政的工具。
2010年城市卖地收入超过2万亿
北京卖地收入和地价的双涨，仅是2010年全国火爆土地行情的冰山一角。
中国人民大学土地管理系主任叶剑平在上述论坛上表示，今年前11个月，仅北京等12个主要城市卖地收入合计就超过了7000亿元，全年城市卖地收入将超过2万亿元。
叶剑平表示，土地财政是不可持续的。不仅是因为土地资源不能支撑这样的土地财政模式，更是因为由土地抵押、贷款而产生的金融风险，远远大于地方政府的卖地收入。
“地方政府利用手里土地进行的融资的规模是卖地收入的几倍，”叶剑平表示，“十二五”土地政策的编制当中，就将改革土地财政问题列入了重要议程。
北京大学法学院教授姜明安也表示，北京等地方政府每年利用土地储备中心向银行借上千亿元贷款，其中积累的金融风险很大，其次是土地储备成了地方政府抬高地价和垄断土地出让的工具。最后，土地储备制度还容易滋生腐败，招拍挂制度虽然透明，但是也容易推高地价和产生权力寻租的空间。
国土资源部政策法规司司长王守智在上述论坛上表示，国土资源部通过检查地方政府的供地计划完成情况，制定供地相应的处罚措施，例如规定没有完成供地计划，或者没有将70%住宅用地供应给保障性安居工程的地方政府，暂停高档住宅用地供应等。
但是，这些措施都是暂时性的。
限制储备范围
记者了解到，由国土资源部牵头的《土地管理法》修改当中，将对土地储备制度进行修改。
据王守智介绍，土地储备制度改革的一个重要方向是限定土地储备范围，对于新增建设用地，不能进入土地储备。土地储备只能对“三旧”用地等存量建设用地进行整理和储备，以及对重大建设项目用地进行储备。
为了限制地方政府利用土地储备手段进行囤地和炒地，国土资源部还和证监会等金融监管部门，一起加强了对土地金融的风险防控。
王守智介绍说，不能让地方政府通过土地储备手段拉高土地价格，然后将土地向银行抵押，将风险转嫁给银行。
为此，国土部正在和证监会等部门联合进行房地产企业上市、增发融资的审核工作，以此防止不良土地和房地产资产进入资本市场和流通市场，防止土地炒卖。
中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，很多地方政府的土地储备中心都是将新增建设用地，尤其是农地被征用以后，直接进入土地储备中心，经过政府有形的手控制，将土地卖给开发商等用户，政府从中获得高额的土地差价。
汉镒资产管理公司董事长郭钧表示，要防范不良土地资产进入资本市场，还需要完善资本市场规则。
王守智表示，除了限制政府征地范围和土地收储范围以外，还要尽快推出集体建设用地的流转政策，以市场化流转，堵住地方政府借地生财的路子。
“在城市规划范围以外的集体建设用地，在符合规划用途的情况下，可以参股、转让等形式参与到土地经营分配收益；在城市规划范围以内的集体建设用地，在不被规划进公益项目等前提下，也可以参与到土地增值收益的分配，”王守智说，将要逐步推进集体建设用地流转，以减少地方政府征地和储备土地的范围。
记者了解到，除了《土地管理法》修改中将涉及土地储备制度修改以外，国土资源部还在研究存量土地和增量土地利用政策，以规范地方储备土地制度。
增量土地将更多采用直接流转的形式进行，而存量土地则更多采用储备和征收的方式进行。
王守智表示，目前对于闲置土地等存量土地，超过2年的，都采取无偿收回的方式，这种行政性手段也有局限性。接下来，国土部门会研究经济手段和行政手段相结合的调控手段。
例如，对于闲置土地，规定无偿收回会面临比较大的难度，采取征收高额闲置土地费，囤地将会赔钱，这样可以改变囤地和闲置用地比较多的问题。
同样，此类经济性手段也在被考虑用在土地储备制度的改革上。对于地方政府储备的土地，要想加快其变成有效供应土地，而不是地方政府囤地和炒地的工具，就必须对其征收“闲置费”之类的费用。
王子才表示，土地储备制度的改革，并不会影响土地供应的问题。因为土地一级开发交给市场以后，通过专业的一级开发公司，将会加快土地供应节奏。以“BT”等形式为主的土地一级开发形式，将发挥比较大的作用。
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